ביהמ"ש העליון ביטל החלטת הועדה לתו"ב להאריך מועד למילוי תנאים להפקדה בכ 3 שנים

השופטת א' חיות:

           מתוקף סמכותו לפי סעיף 86 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), החליט מוסד תכנון על הפקדת תכנית בכפוף למילוי תנאים שונים שאותם קבע. האם מוסמך יושב ראש מוסד התכנון להאריך את המועד למילוי התנאים לאחר חלוף המועד שנקצב לכך בסעיף 86 הנ"ל? זוהי השאלה העיקרית העומדת לדיון בערעור זה. וככל שהתשובה לשאלה זו הינה בחיוב, עולה שאלה נוספת בערעור זה והיא האם יש לבטל את החלטות ההארכה שניתנו על ידי יושב ראש המשיבה 1, בהיותן בלתי סבירות בנסיבות העניין?

עובדות המקרה ופסק דינו של בית משפט קמא

1.        חברת "סונול ישראל בע"מ" (המשיבה 4) יזמה, יחד עם סתריה מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ (המשיבה 3), תכנית מתאר מקומית מס' גז/9/4 לשינוי תכנית מתאר מקומית מס' גז/6/4 (להלן: התכנית). השטח שאליו התייחסה התכנית מקיף כשמונה דונם ומצוי מצפון למושב סתריה מצדו המזרחי של כביש מס' 40. התכנית ביקשה לשנות את ייעוד הקרקע מקרקע חקלאית לקרקע המיועדת להקמת תחנת תדלוק ושירותי דרך וכן ביקשה ליצור גישה משותפת לתחנת התדלוק ולתחנת חשמל סמוכה (תחמ"ש), על ידי שינוי ייעוד של רצועת מעבר לכבלי חשמל לייעוד של דרך ושטח פרטי פתוח (שפ"פ). ביום 7.7.1999 החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (להלן: הוועדה המחוזית) על הפקדת התכנית בכפוף למילוי תנאים שונים שאותם קבעה, ובהם יישום הערות משרד התחבורה ומע"צ לעניין תיקון הוראות התכנית ונספח הבינוי והתנועה שלה וקבלת אישור מטעמם כי הדבר בוצע. עוד קבעה הוועדה המחוזית כי:

החלטה זו תהיה בטלה בתוך שבעה חודשים מיום שנמסרה למגיש התכנית עפ"י סעיף 86(ד) לחוק אם לא ימולאו התנאים הקבועים בה.

           התנאים שקבעה הוועדה המחוזית לעניין הפקדת התכנית לא קוימו במועד שנקצב וביום 7.5.2000, בחלוף עשרה חודשים מן היום שבו ניתנה החלטת הוועדה המחוזית, פנו המשיבות 3 ו-4 אל יושב ראש הוועדה וביקשו כי יאריך את המועד לצורך השלמת ביצוע התנאים שנדרשו. במכתבו מיום 9.5.2000 נעתר יושב ראש הוועדה המחוזית לבקשה והאריך את המועד בששה חודשים שתחילת מניינם ביום שבו תם המועד המקורי לקיום התנאים על פי סעיף 86 לחוק התכנון והבניה, כמפורט בהחלטה מיום 7.7.1999. אלא שגם בתוך תקופת ההארכה לא הצליחו המשיבות 3 ו-4 להשלים את ביצוע התנאים שנקבעו על ידי הוועדה. זאת בעיקר משום שבינתיים עלתה אפשרות למקם את התוואי המתוכנן של כביש עוקף רחובות (להלן: דרך 423) בסמוך למיקום המוצע של התחנה. יושב ראש הוועדה המחוזית שב ונעתר באותו שלב לבקשת המשיבות 3 ו-4 והורה ביום 13.3.2001 על הארכת המועד למילוי התנאים בששה חודשים נוספים. כתשעה חודשים לאחר מכן, משלא קוימו גם באותו שלב התנאים להפקדה שנקבעו בהחלטת הוועדה מיום 7.7.1999, החליטה הוועדה המחוזית ביום 5.12.2001 לשוב ולדון בתכנית בתום ששה חודשים נוספים כדי לאפשר למע"צ ולמשרד התחבורה "לגבש עמדה סופית ביחס להתוויתה המוצעת של דרך 423". ביום 27.6.2002 הודיעה מע"צ כי היא נוטה לאשר את דרך הגישה המוצעת לתחנה וביום 18.9.2002, בחלוף שלושה חודשים נוספים, החליטה הוועדה המחוזית "לחזור על החלטתה מיום 7/7/99 ולהפקיד את התכנית בתנאים". הודעה על החלטה זו נשלחה למשיבה 3 ביום 7.10.2002, וביום 3.2.2003 פורסמה הודעה בדבר ההפקדה בילקוט הפרסומים (י"פ תשס"ג, 1369).

2.        משהופקדה התכנית כאמור, הוגשו לוועדה המחוזית שתי התנגדויות מטעם המערערת, שלה תחנות תדלוק בסמוך למקרקעין נשוא התכנית, ומטעם חברת "דור אלון". בהתנגדויות אלה עלתה, בין היתר, טענה כי התכנית אינה עומדת בהוראות תכנית המתאר הארצית לתחנות תדלוק תמ"א 18 שינוי מס' 2 נוסח התשנ"ו-1996 (להלן: תמ"א 18), ובהנחיות שנקבעו מכוח סעיף 9.10 לתמ"א 18 ביום 7.9.1999 (להלן: ההנחיות) לעניין התחברותן של תחנות תדלוק לדרכים בינעירוניות. ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית (להלן: ועדת המשנה) שמעה את טענותיהן של המתנגדות, ערכה את הבירורים הנדרשים בעניינן עם מנהל התכנון ועם מע"צ וכן קיבלה חוות דעת מטעם יועץ התנועה של הוועדה המחוזית. לאחר כל אלה החליטה ועדת המשנה כך:

אומנם התכנית אינה תואמת את ההנחיות להתחברות לתחנות דלק לדרכים לא עירוניות שאושרו ע"י המועצה הארצית ביום 7.9.99 אולם מאידך היא עומדת בקריטריונים של הוראות המעבר להנחיות שאושרו ע"י המועצה הארצית ביום 1.2.00.

עפ"י הנחיות המעבר... תכניות שהוחלט להפקידן טרם [פירסום] אישור הוראות המעבר (7.3.00) יחולו עליהן הוראות סעיף 9.10 בתמ"א/18 נוסח 1996...

אין בדיוני הועדה שנעשו מאז ההחלטה הראשונה להפקדה (7.7.99) משום שינוי להחלטה הראשונה והועדה אף ציינה בהחלטתה מיום 18.9.02 כי הינה חוזרת על ההחלטה מיום 7.7.99...

לאור כך קובעת הועדה כי בהתאם להוראות המעבר שאושרו ע"י המועצה הארצית ההנחיות החדשות לתמ"א/18 אינן חלות על התכנית והיא כפופה להוראות סעיף 9.10 לתמ"א/18 נוסח 1996.

           בנוסף לכך ציינה ועדת המשנה כי טרם שהחליטה הוועדה המחוזית לשוב ולאשר את החלטת ההפקדה מיום 7.7.1999, נדון נושא מיקומה של דרך 423 וסמיכותה לתחנת התדלוק בשיתוף הגורמים המוסמכים, ומדיונים אלה עלה כי למע"צ אין התנגדות לקידום התכנית שכן המיקום המוצע לתחנה אינו סמוך לחיבור המתוכנן בין דרך 40 ודרך 423. ועדת המשנה הוסיפה וציינה כי מבחינת תשריט דרך 423 עולה כי מתקיימים תנאי סעיף 9.10 לתמ"א 18 כנוסחו לפני אישור ההנחיות. ועדת המשנה החליטה, אפוא, ליתן תוקף לתכנית בכפוף למספר תיקונים שיבוצעו בה ובהם הבהרות לעניין הסדרי הגישה לתחנה.

3.        משניתנה החלטתה זו של ועדת המשנה, עתרה המערערת כנגדה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. בפסק דינו מיום 17.2.2005 קבע בית המשפט (כב' השופטת ש' דותן) כי אף שהאינטרס שביסוד העתירה הינו כלכלי ואף שלמערערת אין זכויות במקרקעין הגובלים במקרקעין נשוא התכנית, יש לה זכות עמידה נוכח האינטרס הציבורי בקידום עקרון שלטון החוק. אשר לטענות שהעלתה המערערת כנגד הוראות התכנית במישור התכנוני-מקצועי, קבע בית המשפט כי אלה נדונו על ידי רשויות התכנון וכי אין מקום להתערב בהחלטותיהן בהקשר זה. הטענה המרכזית שהעלתה המערערת בעתירתה הופנתה כנגד שתי החלטותיו של יושב ראש הוועדה המחוזית (מיום 9.5.2000 ומיום 13.3.2001) לפיהן הוארך המועד למילוי תנאי ההפקדה, למרות שחלפו למעלה משבעה חודשים ממועד ההחלטה על הפקדת התכנית בתנאים. לטענת המערערת פעל יושב ראש הוועדה המחוזית בעניין זה בחוסר סמכות, בניגוד להוראות סעיף 86 לחוק התכנון והבניה ואף בניגוד לאמור בהחלטת ההפקדה מיום 7.7.1999 עצמה. בדחותו את הטענה קבע בית המשפט כי המערערת מנועה מלהעלותה משלא עשתה כן במסגרת ההתנגדות שהגישה לתכנית. בית המשפט דחה בהקשר זה את טענת המערערת לפיה נודע לה כי הוועדה המחוזית רואה במועד החלטת ההפקדה הראשונה (7.7.1999) את המועד הקובע לצורך הוראות המעבר, רק עם דחיית התנגדותה. בית המשפט ציין כי טענה זו נטענה על ידה לראשונה בסיכומים ולא נתמכה בתצהיר. עוד קבע בית המשפט כי עיון בהודעה ששלחה הוועדה המחוזית למשיבה 3 בדבר החלטתה מיום 18.9.2002 "לחזור על החלטתה מיום 7/7/99 ולהפקיד את התוכנית בתנאים", מעלה ספקות ביחס לגירסה זו. בית המשפט הוסיף וציין כי "המסמך אמנם מופנה ל[משיבה 3] - מיזמי התכנית אולם כל מי שעיין בתכנית, לקראת הגשת ההתנגדויות, חזקה עליו שגם מסמך זה הגיע לידו". לגופו של עניין קבע בית המשפט כי סמכותו של יושב ראש הוועדה המחוזית לפי סעיף 86(ה) לחוק התכנון והבניה אינה מוגבלת להארכת המועד לקיום תנאי ההפקדה רק ככל שהחלטת ההארכה ניתנת טרם שחלף אותו מועד. ליושב ראש מוסד התכנון, כך נקבע, סמכות להאריך מועדים גם לאחר שאלה חלפו ונתון לו בעניין זה על פי סעיף 86(ה) "שיקול דעת בלתי מוגבל". על כן החלטותיו של יושב ראש הוועדה המחוזית בענייננו ניתנו כדין. נוכח מסקנה זו, לפיה יש לראות את ה-7.7.1999 כמועד ההחלטה בדבר הפקדת התכנית, אימץ בית המשפט את החלטת ועדת המשנה לפיה חלות על התכנית הוראות סעיף 9.10 לתמ"א 18 כנוסחן לפני אישור ההנחיות.

           מכאן הערעור שבפנינו.

4.        בד בבד עם הגשת הערעור הגישה המערערת בקשה למתן צו ביניים שיורה לשר הפנים להימנע מאישור התכנית כסמכותו על פי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, ולחלופין ביקשה כי התכנית לא תפורסם למתן תוקף. ביום 27.7.2005 דחה בית משפט זה (כב' השופטת א' פרוקצ'יה) את הבקשה בקובעו, בין היתר, כי "מאזן הנוחות גם הוא פועל לטובת המשיבים 3 ו-4, המבקשים מזה זמן רב לממש את התכנית, ועיכובה כיום עד להכרעה בערעור עלול להסב להם נזק כלכלי כבד, ואפשר אף נזק לציבור". בהחלטתו הדגיש בית המשפט כי אישורה ופרסומה של התכנית אינם בלתי הפיכים וכי מכל מקום חלה על הליך התכנון חזקת החוקיות. ביום 29.9.2005 פורסם דבר אישור התכנית בילקוט הפרסומים (תכנית מיתאר מקומית מס' גז/9/4, שינוי לתכנית משמ/55, י"פ התשס"ה, 4354).

טענות הצדדים בערעור

5.        המערערת טוענת כי שגה בית משפט קמא בקובעו כי היא מנועה מלהעלות טענות לעניין סמכות הארכת המועדים של יושב ראש הוועדה המחוזית. לטענת המערערת, סוגיה זו הועלתה על ידה לראשונה במסגרת העתירה שכן לא היה ביכולתה לדעת כי הוועדה המחוזית רואה את יום מתן ההחלטה המקורית (7.7.1999), כמועד ההחלטה על הפקדת התכנית. זאת, במיוחד נוכח העובדה שעל גבי תקנון התכנית הוטבעה חותמת לפיה "הועדה המחוזית לתכנון ולבניה החליטה ביום 18.9.02 להפקיד את התכנית". לטענתה, אין כל ראיה לכך כי ההודעה ששלחה הוועדה המחוזית למשיבה 3 בדבר החלטתה מיום 18.9.2002 הגיעה לידי המערערת, ואפילו היה מסמך זה בידיה בעת הגשת ההתנגדות, לא עולה ממנו כי מועד החלטת ההפקדה הוא יום 7.7.1999. עוד טוענת המערערת כי לא חלה עליה חובה לאמת בתצהיר את העולה בבירור מהחלטת ועדת המשנה וכי מכל מקום בית המשפט יכול היה להורות לה להגיש תצהיר משלים בעניין זה. המערערת מוסיפה וטוענת כי המניעות רובצת דווקא לפתחה של הוועדה המחוזית וכי היא מנועה מלהציג עמדה המנוגדת לזו שהוצגה על ידה בחותמת שהוטבעה על גבי תקנון התכנית. אשר לסמכותו של יושב ראש הוועדה המחוזית לפי סעיף 86(ה) לחוק התכנון והבניה. המערערת אינה חולקת על סמכותו של יושב הראש להאריך כל מועד מן המועדים שנקבעו בסעיף 86 לחוק התכנון והבניה, אך לטענתה סמכות זו מוגבלת למועדים שטרם חלפו וזאת נוכח לשונו המפורשת של סעיף 86(ד) הקובע "מנגנון השמדה עצמית" להחלטת ההפקדה. משחלפו המועדים הקבועים בסעיף, התוצאה המיידית, כך נטען, היא בטלות החלטת ההפקדה ומשהפכה לבטלה אין כל אפשרות להחיות את תוקפה. בענייננו, הוראת סעיף 86(ד) לחוק התכנון והבניה נזכרת במפורש בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 7.7.1999 ונקבע בה כי באם לא ימולאו התנאים הנדרשים בתום שבעה חודשים מיום שנמסרה למגיש התכנית, תהא היא בטלה. גם מטעם זה, כך נטען, לא היה מוסמך יושב ראש הוועדה המחוזית להחיות את תוקף החלטת הוועדה. לפיכך, נתבטלה ההחלטה מיום 7.7.1999 כבר בחודש פברואר 2000 ויושב ראש הוועדה המחוזית לא היה מוסמך עוד להאריך את המועד למילוי תנאי ההפקדה כפי שהתיימר לעשות בהחלטותיו מיום 9.5.2000 ומיום 13.3.2001. כפועל יוצא מכך טוענת המערערת כי במועד בו התקבלה ההחלטה המחייבת לעניין הפקדת התכנית (18.9.2002), לא ניתן היה להחיל על התכנית את הוראות המעבר הפוטרות אותה מתחולתן של ההנחיות. על כן, כך טוענת המערערת, חרגו הוועדה המחוזית ושר הפנים מסמכותם בכך שאישרו את התכנית אף שהיא אינה עומדת בהנחיות שנקבעו מכוח תמ"א 18. לחלופין טוענת המערערת כי החלטת הוועדה המחוזית לוקה באי-תקינות מינהלית היורדת לשורשי ההחלטה ויש לבטלה. לבסוף טוענת המערערת כי שגה בית משפט קמא בכך שנמנע מלדון בטענות הנוספות שהעלתה נגד הוראות התכנית שעניינן הפרת סעיף 9.11 לתמ"א 18 בשל חריגת נספח הבינוי והתנועה של התכנית (לרבות הסדרי הגישה לתחנת התדלוק) אל מחוץ ל"קו הכחול" של התכנית; היעדר פירוט מספיק לעניין הסדרי החניה והשימושים הנלווים לתחנה כנדרש בהוראות סעיפים 9.7-9.8 לתמ"א 18; ושינוי ייעוד קרקע לצורך גישה לתחנה באופן הסותר את הוראות תכנית המתאר המחוזית (תמ"מ 6/3 ד' - מעבר לקווי חשמל ראשיים מצליח-נס ציונה) החלה באזור.

6.        המשיבות מצידן טוענות כי יש לאמץ את קביעתו של בית משפט קמא לפיה מנועה המערערת מלהעלות את הטענה כאילו התקבלו ההחלטות בדבר הארכות המועד בחוסר סמכות, משום שזו לא נטענה על ידה בהליך התכנוני. עוד טוענות המשיבות כי בדומה לסמכותו של בית המשפט להארכת מועדים סמכותו של יושב ראש מוסד התכנון להארכת מועדים לפי סעיף 86(ה) לחוק התכנון והבניה הינה סמכות שבשיקול דעת ואינה מוגבלת למועדים שטרם חלפו. סמכות זו, כך טוענות המשיבות 1 ו-3, אף מוקנית לוועדה המחוזית מכוח הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות), והמשיבה 2 מדגישה כי התכלית שביסוד סמכות זו הינה יצירת רצף תכנוני ומניעת מצב לפיו תכניות ראויות תרדנה לטמיון בשל עיכובים בלתי נמנעים בהליך התכנון. המשיבה 3 טוענת כי אין פסול עקרוני בתחולה למפרע של הוראות מינהל וכי ככל שקיימת חזקה פרשנית נגד תחולה כאמור, היא נסתרת במקרה דנן נוכח אופייה המיטיב של סמכות הארכת המועדים. כמו כן מדגישות המשיבות 1 ו-3 בהקשר זה כי החלטות בדבר הארכות מועד המתקבלות לאחר חלוף המועדים הרלוונטיים מהוות חלק מן המציאות התכנונית ועל כן אימוץ הפרשנות אותה מציעה המערערת יהווה גזירה שלא ניתן יהיה לעמוד בה. המשיבות 1, 2 ו-3 מוסיפות וטוענות כי יושב ראש הוועדה המחוזית הפעיל את סמכותו בסבירות, באופן העולה בקנה אחד עם הוראות המעבר ומבלי לפגוע בכל אינטרס מוגן של המערערת לרבות זכותה להגיש התנגדות לתכנית. אדרבא, אילולא הפעיל יושב ראש הוועדה המחוזית את סמכותו היה בכך כדי לפגוע באינטרס הציבורי ובאינטרסים חיוניים נוספים של המשיבות 3 ו-4 לרבות בזכות הקניין של המשיבה 3 וכן בציפייתן הלגיטימית כי יחולו על התכנית הוראות תמ"א 18 כנוסחן לפני אישור ההנחיות. המשיבות 1, 2 ו-3 מוסיפות ומדגישות בהקשר זה כי אישור התכנית התעכב בשל קיומם של הליכי תכנון מקבילים (התוויית דרך 423) ולא בשל גורמים התלויים בהן. המשיבה 3 מעלה טענה חלופית נוספת לפיה תהא אשר תהא הסמכות המוקנית ליושב ראש הוועדה המחוזית, יש לפרש את מועד הפקדת התכנית אליו מתייחסות הוראות המעבר כמועד בו הוחלט לראשונה להפקידה ולא כמועד הפקדתה בפועל. אשר לטענות שהעלתה המערערת כנגד הוראות התכנית, טוענות המשיבות כי אלה נדונו על ידי הוועדה המחוזית וקיבלו מענה ראוי ומספק בהחלטותיה. החלטות אלה, כך נטען, מבוססות על שיקולים תכנוניים וענייניים ואין מקום להתערב בהן. למעלה מן הצורך טוענות המשיבות כי מימוש התכנית דורש אמנם אישור להסדרי תנועה שונים, אך אין בכך כדי לחייב עריכת תכנית נפרדת. בהקשר זה טוענת המשיבה 4 כי דרך 40, ממנה מתפצלת דרך הגישה לתחנה ובה נדרש אישור להסדרי התנועה, נמצאת בתחום השפעתה של התכנית וממילא הצריך הדבר התייחסות מצד הוועדה המחוזית. עוד טוענות המשיבות כי הוועדה המחוזית קיבלה באופן חלקי את התנגדותה של המערערת ככל שזו נגעה להסדרי החניה ולשימושים הנלווים והורתה על תיקון התכנית בהתאם, וכי מכל מקום מאזן החניה נקבע בנספח הבינוי והתנועה של התכנית. לבסוף טוענות המשיבות כי אין בתכנית כדי לשנות מתמ"מ 6/3 ד' וכי חברת החשמל ממילא הודיעה שאין היא מתנגדת לתכנית. המשיבה 3 מוסיפה וטוענת כי דין טענת המערערת בהקשר זה להידחות על הסף משלא צירפה את חברת החשמל כמשיבה לעתירה.

דיון